종합·전문건설 업역구분 폐지에 정책중개자가 결정적 역할

내년 공공공사를 시작으로 2022년 민간공사까지 확대해 실시되는 종합건설과 전문건설간 업역(業域)구분 폐지 정책 변동과정에 가장 결정적인 영향을 미친 요인은 양측 업계와 정부, 학계 등이 함께 해온 이른바 ‘정책중개자’라는 연구결과가 나왔다.

또한 이 과정에서 종합건설업(원도급)과 전문건설업(하도급) 중 전문건설업의 위상이 상대적으로 상승한 것도 한 몫을 한 것으로 조사됐다. 이같은 결과는 홍윤오 대한전문건설신문 주간이 최근 발표한 ‘건설업 업역구분 정책변동 연구’라는 제목의 성균관대 국정전문대학원 행정학 박사논문에서 나왔다.

홍윤오 주간은 “건설업의 양대 축인 종합건설과 전문건설 간 칸막이식 업역이 폐지되는 과정은 한정된 시장을 놓고 이익을 다투는 다른 분야 정책변동에도 적용할 수 있는 시사점을 던져준다”고 밝혔다.

연구에 따르면 칸막이식 업역규제는 1990년대부터 폐지 필요성이 제기된 이후 의제형성기(노무현정부)와 의제성숙기(이명박·박근혜정부) 때는 무산됐다가 문재인정부 들어서서 종합건설 및 전문건설업계와 정부, 민간 등으로 구성된 건설산업혁신위원회의 주도적인 역할에 의해 2018년12월 마침내 폐지하기로 법제화됐다. 이 과정에서 양 업계 신념체계의 변화가 일어나고 갈등·대립구도가 상생·합의구도로 바뀌었다.

아울러 정부여당은 종합건설에 비해 전문건설을 상대적 약자로 인식하고 있으며 따라서 법과 제도가 전문건설에 유리한 쪽으로 변하가는 경향이 있었던 것으로 나타났다.

그 밖에도 우리나라 건설시장의 축소와 물량감소, 정부의 SOC(사회간접자본) 투자 축소 등 건설산업을 둘러싼 여건이 안좋아지는 상황에서 ‘변하지 않으면 공멸한다’는 위기감과 해외진출 및 신기술 도입, 그리고 선진국에 비해 가장 폐쇄적인 업역칸막이 구조 철폐 필요성 등에 대한 신념이 공유되기 시작해 결국 정책변동으로 이어진 것으로 분석됐다.

홍 주간은 “업역규제 폐지로 인한 종합건설과 전문건설의 유·불리를 당장 따질 수 없으며 향후 시대적 변화요구에 맞춰 경쟁력을 갖추는 것이 중요한 관건”이라면서 “앞으로는 종합건설이냐 전문건설이냐는 차이보다는 시공관리와 직접시공 역량, 그리고 스마트건설기술과 같은 신기술을 보유한 업체는 살아남고 그렇지 못할 경우는 도태될 수 있다”고 전망했다.

논문은 이와함께 정부 부처와 조직간 활발한 정보공유와 소통, 성찰적 자세를 강조하면서 건설산업의 안정적이고 지속적인 발전을 위한 상시조직으로 ‘건설산업발전위원회(가칭)’를 설치할 것을 정책대안으로 제안했다.
이정선 기자 leeway@hankyung.com