여야가 시행령 등 행정입법에 대한 국회의 수정권을 강화하는 내용으로 국회법을 개정한 것을 둘러싸고 논란이 끊이지 않고 있다, 종전 국회법 98조의 2는 ‘행정입법이 법률의 취지 내용에 합치하지 않을 경우 상임위원회가 그 내용을 행정기관의 장에게 통보할 수 있고 행정기관 장은 처리 계획과 결과를 지체 없이 상임위에 보고해야 한다’로 되어 있다. 그런데 이를 개정, ‘행정입법이 법률의 취지 내용에 합치하지 않을 경우 상임위원회는 소관 중앙 행정기관의 장에게 수정 변경을 요구할 수 있고 행정기관 장은 수정 변경 요구 받은 사항을 처리하고 그 결과를 상임위에 보고해야 한다’로 바꾼 것이다.
이에 대해 입법 사법 행정으로 나뉘어 있는 삼권분립에 위배돼 위헌 소지가 있다는 주장이 청와대를 중심으로 계속 제기되고 있다. 이에 반해 법통과를 주도한 의원들은 국회가 행정부에 시행령 등의 수정을 강제하겠다는 것은 아니라며 위헌 소지는 없다고 맞서고 있다. 이 법안은 청와대가 거부권을 행사할 뜻을 내비치면서 국회의장의 중재로 수정 ‘요구’를 수정 ‘요청’으로 바꾸기로 했으나 위헌 논란은 여전하다. 행정입법에 대한 국회의 통제권을 강화한 국회법 개정안의 위헌 여부를 둘러싼 찬반 논란을 알아본다.
○ 찬성 “위임한 권한에 다시 국회가 관여하는 것은 월권으로 위헌”
청와대 김성우 홍보수석은 국회법 개정안이 국회 본회의를 통과한 직후 브리핑에서 “국회법을 개정한 것은 법원의 심사권과 행정입법권을 침해하는 것으로서 헌법상의 권력 분립의 원칙에 위배될 소지가 있다”고 밝혔다. 또 “정부의 시행령을 국회가 좌지우지하도록 한 국회법 개정안은 행정부의 고유한 시행령 제정권까지 제한한 것으로 행정부의 기능은 사실상 마비 상태에 빠질 우려도 크다”고 덧붙였다.
헌법학 권위자인 김철수 서울대 명예교수는 “명령은 정부 소관이기 때문에 국회가 관여할 수 없고, 위임한 권한에 다시 관여하는 것은 월권으로 봐야 한다”며 위헌 소지가 있다고 했다. 역시 헌법학계 주요 원로인 허영 경희대 석좌교수도 “행정부가 만든 시행령에 중대한 문제가 있다면 입법부가 이를 고치라고 요구하는 것은 크게 문제가 되지 않는다”면서 “그러나 행정부가 따를 수 없는 이유로 시행령을 고치라고 하고 이를 '강제'한다면 문제가 있다. 헌법이 정한 취지에 반한다”고 했다. 김상겸 동국대 교수도 “대통령령이나 시행규칙이 국회의 법률 범위를 벗어났을 땐 법원에 소송을 하면 된다”며 “권력분립 원칙에도 위배되고 재론의 여지가 없는 위헌”이라고 했다.
전학선 한국외대 법학전문대학원 교수는 “법률안 제안 과정에서 나타난 것처럼 이번 국회법 개정안은 국회의 행정입법 통제의 실효성 제고를 위해 개정안을 발의한 것으로 종전에 있던 내용을 강화한 것이다. 따라서 개정 취지를 볼 때 행정부에 대한 구속력이 있다고 봐야 한다”고 밝혔다. 따라서 헌법이 제 75조와 95조에서 행정부의 행정입법권을 인정하고 있는 만큼 개정안은 헌법에 위배된다는 것이다.
○ 반대 “행정입법은 국회가 위임한 범위내에서 인정…수정요구 당연”
새정치민주연합 이종걸 원내대표는 “국회의 입법권을 무시하는 시행령이 각 분야에 널려 있다”며 “정부의 행정입법이 국회의 입법권을 침해하는 것을 바로 잡은 비정상의 정상화”일 뿐 결코 위헌이 아니라고 강조한다. 오히려 정부의 시행령이 국회 입법권을 침해하는 위헌적 요소를 해결하기 위한 것이라고도 주장했다. 유승민 새누리당 원내대표 역시 “어떤 부분이 삼권분립에 위배 된다는 건지 이해할 수 없다. 거기에 보면 분명히 국회가 정한 법률의 취지와 내용에 어긋나는 경우만 그렇게 하게 돼 있지 국회가 정부가 만드는 시행령의 모든 조항에 대해서 간섭하고 그런 거 아니다”라는 입장이다.
박찬운 한양대 법학전문대학원 교수는 “세상에 어떤 입법부가 행정부의 하위법령이 모법인 법률을 위반하는 것을 보고도 가만히 있을 수 있을까?”라고 지적하며 “만일 그런 입법부라면 그것은 행정부의 통법부라는 비난을 받아 마땅하다”며 위헌 주장은 터무니 없다는 입장이다.
김선택 고려대 법학전문대학원 교수도 위임입법의 법리만 알고 있다면 문제될 여지조차 없다는 주장이다. 그는 “국민의 자유와 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 규범을 실질적 의미의 법률, 즉 법규라고 부 Ⅴ? 법규 제정권은 입법기능으로서 입법부인 국회의 고유 권한이다.정부의 고유한 권한은 행정이다. 예외적으로 정부가 입법을 할 수 있는 경우는 오로지 국회가 법률로써 그 권한을 위임해 줄 때만, 그것도 위임해 준 한도 내에서로 제한된다. 국회는 위임을 아예 안 할 수도 있고 이미 위임한 것을 전부 회수할 수도 있다. 대(大)는 소(小)를 포함한다는 논리에 따를 때, 위임을 하면서 수정변경을 요구할 권한을 유보하고 위임할 수 있음은 분명하다”고 강조했다.
○ 생각하기 “국회가 행정입법권 자체를 인정하지 않는 결과가 될 수도”
위헌을 주장하는 쪽은 행정부도 엄연히 법률 범위내에서 행정입법권이 있는데 이를 국회가 수정토록 요구하는 것은 삼권분립에 위배된다는 논리를 편다.
반면 합헌을 주장하는 쪽은 어차피 입법권은 국회가 갖고 있고 행정입법은 그 범위내에서 이를 구체화하는 것이니 만큼 근거법에 위배되는 행정입법에 대해 국회가 수정을 요구하는 것은 너무나 당연하다고 한다. 중요한 것은 모법의 취지 내용에 합치하는가 여부에 대한 판단을 누가할 것이냐의 문제와 국회의 행정입법 수정요구에 강제성이 있는가 여부다.
첫번째 부분은 최종적으로 사법부에서 가려져야 할 사항으로 보인다. 강제성 여부는 ‘요구’를 ‘요청’으로 바꾼다고는 하지만 ‘수정 변경 요구받은 사항을 처리하고’라는 조문에서 볼때 강제성이 없다고 해석하기 힘들다. 결국 모법 위배여부에 대한 판단을 국회가 일단 하고 그에 대한 수정 요구에도 강제성이 있는 것으로 보면 위헌소지가 없다고 보기 어렵다. 자칫 국회가 행정입법권 자체를 인정하지 않는 결과로 이어질 수 있기 때문이다. 행정입법이 법률에 위배된다면 이는 사법부의 판단에 맡기면 되고 헌법 역시 이를 규정하고 있다.
김선태 한국경제신문 논설위원 kst@hankyung.com
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이에 대해 입법 사법 행정으로 나뉘어 있는 삼권분립에 위배돼 위헌 소지가 있다는 주장이 청와대를 중심으로 계속 제기되고 있다. 이에 반해 법통과를 주도한 의원들은 국회가 행정부에 시행령 등의 수정을 강제하겠다는 것은 아니라며 위헌 소지는 없다고 맞서고 있다. 이 법안은 청와대가 거부권을 행사할 뜻을 내비치면서 국회의장의 중재로 수정 ‘요구’를 수정 ‘요청’으로 바꾸기로 했으나 위헌 논란은 여전하다. 행정입법에 대한 국회의 통제권을 강화한 국회법 개정안의 위헌 여부를 둘러싼 찬반 논란을 알아본다.
○ 찬성 “위임한 권한에 다시 국회가 관여하는 것은 월권으로 위헌”
청와대 김성우 홍보수석은 국회법 개정안이 국회 본회의를 통과한 직후 브리핑에서 “국회법을 개정한 것은 법원의 심사권과 행정입법권을 침해하는 것으로서 헌법상의 권력 분립의 원칙에 위배될 소지가 있다”고 밝혔다. 또 “정부의 시행령을 국회가 좌지우지하도록 한 국회법 개정안은 행정부의 고유한 시행령 제정권까지 제한한 것으로 행정부의 기능은 사실상 마비 상태에 빠질 우려도 크다”고 덧붙였다.
헌법학 권위자인 김철수 서울대 명예교수는 “명령은 정부 소관이기 때문에 국회가 관여할 수 없고, 위임한 권한에 다시 관여하는 것은 월권으로 봐야 한다”며 위헌 소지가 있다고 했다. 역시 헌법학계 주요 원로인 허영 경희대 석좌교수도 “행정부가 만든 시행령에 중대한 문제가 있다면 입법부가 이를 고치라고 요구하는 것은 크게 문제가 되지 않는다”면서 “그러나 행정부가 따를 수 없는 이유로 시행령을 고치라고 하고 이를 '강제'한다면 문제가 있다. 헌법이 정한 취지에 반한다”고 했다. 김상겸 동국대 교수도 “대통령령이나 시행규칙이 국회의 법률 범위를 벗어났을 땐 법원에 소송을 하면 된다”며 “권력분립 원칙에도 위배되고 재론의 여지가 없는 위헌”이라고 했다.
전학선 한국외대 법학전문대학원 교수는 “법률안 제안 과정에서 나타난 것처럼 이번 국회법 개정안은 국회의 행정입법 통제의 실효성 제고를 위해 개정안을 발의한 것으로 종전에 있던 내용을 강화한 것이다. 따라서 개정 취지를 볼 때 행정부에 대한 구속력이 있다고 봐야 한다”고 밝혔다. 따라서 헌법이 제 75조와 95조에서 행정부의 행정입법권을 인정하고 있는 만큼 개정안은 헌법에 위배된다는 것이다.
○ 반대 “행정입법은 국회가 위임한 범위내에서 인정…수정요구 당연”
새정치민주연합 이종걸 원내대표는 “국회의 입법권을 무시하는 시행령이 각 분야에 널려 있다”며 “정부의 행정입법이 국회의 입법권을 침해하는 것을 바로 잡은 비정상의 정상화”일 뿐 결코 위헌이 아니라고 강조한다. 오히려 정부의 시행령이 국회 입법권을 침해하는 위헌적 요소를 해결하기 위한 것이라고도 주장했다. 유승민 새누리당 원내대표 역시 “어떤 부분이 삼권분립에 위배 된다는 건지 이해할 수 없다. 거기에 보면 분명히 국회가 정한 법률의 취지와 내용에 어긋나는 경우만 그렇게 하게 돼 있지 국회가 정부가 만드는 시행령의 모든 조항에 대해서 간섭하고 그런 거 아니다”라는 입장이다.
박찬운 한양대 법학전문대학원 교수는 “세상에 어떤 입법부가 행정부의 하위법령이 모법인 법률을 위반하는 것을 보고도 가만히 있을 수 있을까?”라고 지적하며 “만일 그런 입법부라면 그것은 행정부의 통법부라는 비난을 받아 마땅하다”며 위헌 주장은 터무니 없다는 입장이다.
김선택 고려대 법학전문대학원 교수도 위임입법의 법리만 알고 있다면 문제될 여지조차 없다는 주장이다. 그는 “국민의 자유와 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 규범을 실질적 의미의 법률, 즉 법규라고 부 Ⅴ? 법규 제정권은 입법기능으로서 입법부인 국회의 고유 권한이다.정부의 고유한 권한은 행정이다. 예외적으로 정부가 입법을 할 수 있는 경우는 오로지 국회가 법률로써 그 권한을 위임해 줄 때만, 그것도 위임해 준 한도 내에서로 제한된다. 국회는 위임을 아예 안 할 수도 있고 이미 위임한 것을 전부 회수할 수도 있다. 대(大)는 소(小)를 포함한다는 논리에 따를 때, 위임을 하면서 수정변경을 요구할 권한을 유보하고 위임할 수 있음은 분명하다”고 강조했다.
○ 생각하기 “국회가 행정입법권 자체를 인정하지 않는 결과가 될 수도”
반면 합헌을 주장하는 쪽은 어차피 입법권은 국회가 갖고 있고 행정입법은 그 범위내에서 이를 구체화하는 것이니 만큼 근거법에 위배되는 행정입법에 대해 국회가 수정을 요구하는 것은 너무나 당연하다고 한다. 중요한 것은 모법의 취지 내용에 합치하는가 여부에 대한 판단을 누가할 것이냐의 문제와 국회의 행정입법 수정요구에 강제성이 있는가 여부다.
첫번째 부분은 최종적으로 사법부에서 가려져야 할 사항으로 보인다. 강제성 여부는 ‘요구’를 ‘요청’으로 바꾼다고는 하지만 ‘수정 변경 요구받은 사항을 처리하고’라는 조문에서 볼때 강제성이 없다고 해석하기 힘들다. 결국 모법 위배여부에 대한 판단을 국회가 일단 하고 그에 대한 수정 요구에도 강제성이 있는 것으로 보면 위헌소지가 없다고 보기 어렵다. 자칫 국회가 행정입법권 자체를 인정하지 않는 결과로 이어질 수 있기 때문이다. 행정입법이 법률에 위배된다면 이는 사법부의 판단에 맡기면 되고 헌법 역시 이를 규정하고 있다.
김선태 한국경제신문 논설위원 kst@hankyung.com
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