근생(근린생활시설) 빌라 등 불법 개조 건축물을 합법화해주는 불법건축물 양성화 특별조치법이 국회에서 논의되고 있다. 원상복구할 때까지 따라붙는 이행강제금 부과 횟수를 최대 5회로 제한하는 건축법 개정안도 논의 대상이다.
이들 두 법안은 분양가 상한제 주택에 대한 실거주 의무를 완화하는 주택법 개정안과 함께 2월 임시국회에서 상임위원회인 국토교통위원회 논의 테이블에 오를 가능성이 있다.
"불법의 합법화는 있을 수 없다"는 정부와 "선의의 피해자에게 평생 불이익을 안기는 건 가혹하다"는 정치권의 입장이 팽팽하게 맞서고 있다. 양측 주장 모두 일리가 있다는 게 대체적인 평가다. 국회에서 불법 건축물 양성화를 둘러싼 논의가 어떻게 결론날지 관심이 모아진다.
10건 발의된 불법건축물 양성화법
불법건축물 양성화법의 정확한 법안명은 '특정 건축물 정리에 관한 특별조치법'이다. 국회 의안정보시스템에 따르면 총 10개의 불법건축물 양성화법이 발의돼 있다. 국민의힘 4명(김도읍·김은혜·이종배·유경준 의원) 더불어민주당 6명(서영교·노웅래·윤영찬·박홍근·김병욱·전혜숙 의원) 등 여야 할 것 없이 골고루 법안을 냈다.불법건축물 양성화법의 핵심은 불법적으로 개조된 주택 등 건축물에 대해 지방자치단체가 정식 사용승인을 내줘 합법화하는 것이다. 일종의 '불법건축물 대(大)사면 조치'다. 구체적인 합법화 대상에는 법안마다 다소 차이가 있지만, 일정 면적 기준 등을 만족하면 양성화해주자는 게 발의된 법안에 공통적으로 담겨 있다.
국토교통부에 따르면 △2019년 12만8393개 △2020년 6만330개 △2021년 5만2795개 △2022년 4만8754개 불법 건축물이 적발됐다. 무허가·신고 건축, 용도 변경 등이 이유다. 이처럼 매년 수만건이 적발되지만 2022년 기준으로 전국에 13만6505개 불법건축물이 남아있는 것으로 국토부는 파악하고 있다. 적발돼 원상복구가 이뤄져도 또 다른 새로운 불법건축물이 생겨나는 것이다.
이태원 참사가 벌어졌던 서울 용산구 이태원동 사고 발생 지역 인근 A호텔도 연평균 약 5000만원의 이행강제금을 부과받는 불법건축물이었던 것으로 정부는 파악하고 있다.
청년층 등 서민들이 많이 사는 '근생 빌라'도 불법건축물에 해당한다. 근생 빌라는 애초 주거 목적이 아니라 각종 편의시설이 들어설 목적으로 허가를 받고 지어졌다. 그러나 건축주가 자체적인 용도 변경 공사를 통해 주거용으로 만든 공간이다. 불법 상태의 근생 빌라는 용도 변경이 이뤄진 상태로 분양되기도 한다.
근생 빌라 외에도 일정 면적 이하 다세대주택·단독주택·다가구주택의 경우, 증축이나 내력벽·기둥 같은 구조를 바꾸는 건축법 시행령상의 대수선을 했음에도 사용승인을 받지 않은 건축물도 대상이 된다. 군사시설 보호구역 내 건축물이나 도로법에 따른 접도 구역 등은 대상이 아니다.
정치권 "선의의 피해자는 구제해야"
정치권이 불법건축물 양성화법을 추진하는 표면적 이유는 서민 재산권 보호와 선의의 피해자 구제를 위해서다. 불법 개조된 사실을 모르고 주택을 매입했다가 매년 이행강제금을 부과받고, 금융 대출이 제한되는 등의 불이익을 당하고 있다는 것이다.유경준 국민의힘 의원은 "위법 건축물인지 모르고 집을 사거나 임대차 계약을 맺은 세입자 등 선량한 피해자가 수억원대의 이행강제금을 납부할 처지에 있다"고 입법 배경을 설명했다. 전혜숙 민주당 의원은 "단속으로 금전적 손해가 발생하더라도 현 소유주가 책임을 떠안는 구조는 바람직하지 않다"고 했다.
현행법상 이행강제금은 불법 개조한 건축주에게 부과되지 않는다. 해당 건축물의 현 소유자에게 부과된다. "불법건축물로 인한 안전 등의 문제는 '행위'에서 발생하는 게 아니라 '상태'에서 발생하는 것"이라는 입장이다. 불법 용도변경 '행위'를 한 과거 소유자가 아니라 현 소유자에게 복구 책임이 있다는 의미다.
현행 건축법에 따르면 불법건축물 시정 명령을 받았음에도 일정 기간 내에 이를 이행하지 않으면, 개별 지방자치단체의 조례에 따라 시세의 일정 비율이 이행강제금으로 부과된다. 이행강제금 부과 횟수에는 제한이 없다. 원상복구 때까지 따라붙는다. 돈을 거두는 게 목적이 아니라 원상복구가 이행강제금 부과의 목표여서다.
불법건축물 양성화 기회는 과거에도 다섯 차례(1980년·1981년·2000년·2006년·2014년) 있었다. 가장 최근인 5차 조치 때는 2만8388개 양성화 대상 가운데 94.8%인 2만6924개 건축물이 양성화됐다. 1~5차 조치를 모두 합치면 전체 76만7347개 대상 중 49만735개가 양성화됐다.
'원칙' 강조하는 정부와 충돌
불법건축물 양성화에 대한 정부 입장은 단호하다. "정부가 불법을 합법화해주는 건 있을 수 없다"는 입장이다.지난해 12월 21일 열린 국회 국토교통위원회 법안심사소위에 출석한 김오진 당시 국토부 차관은 "정부의 입장은 '불법은 안 된다'는 것"이라며 "불법을 양성화한다는 것은 한 번이든, 두 번이든, 세 번이든 안 된다"고 했다.
김 차관은 "거주자와 인근 주민의 안전 문제, 법을 지킨 사람과 그렇지 않은 사람 간의 형평성, 반복적인 양성화에 대한 기대 심리 증가 등의 이유로 법안 처리에 신중한 검토가 필요하다"고 했다.
이태원 참사 당시 A호텔도 이행강제금을 내도 그보다 많은 경제적 이익 때문에 위법한 상황을 방치했다는 게 정부의 판단이다. 양성화를 해주더라도 건축물의 구조적 안전, 위험 상황 시 긴급 대피 등 안전 문제가 해소되는 게 아니기 때문에 양성화는 바람직하지 않다는 게 정부 논리다.
실제로 부동산 인터넷 커뮤니티에는 "10년 지나면 불법도 결국 합법화를 해준다"는 게시글이 다수 올라와 있다고 한다. 어차피 시기가 되면 정부가 일제히 양성화를 해주기 때문에 불법건축물이어도 크게 걱정하지 말라는 취지다.
이행강제금 지출보다 수익이 더 크면 불법건축물에 투자할 필요가 있다는 조언도 적지 않다. '손해 보는 장사'가 아니라는 것이다.
정치권도 정부가 고수하는 '원칙'의 논리를 부정하는 건 아니다. 그러나 국토위 소속인 한 민주당 의원은 "정부 입장도 충분히 이해하지만, 선의의 피해자들에게는 숨통을 틔워줘야 하는 것 아니냐"고 했다.
근생 빌라인줄 모르고 분양받았다가 팔지도 못한 채 평생 이행강제금 부과 리스크를 떠안고 가야하거나, 불법 증축·대수선이 이뤄진 주택인지 모르고 소유권을 넘겨받았다가 낭패를 보는 경우가 많아 양성화를 통해 구제의 기회를 마련해줘야 한다는 게 정치권 입장이다. 최근 근생 빌라를 중심으로 전세사기가 터지면서 이런한 정치권 주장에 힘이 실렸다.
허종식 민주당 의원은 법안소위에서 "원상복구하는 게 맞지만, 사람이 먼저 살고 봐야하는 것 아니냐"고 했다. 구조적으로 원상복구가 어려운 건축물의 경우에는 양성화 말고 방법이 없지 않느냐는 의견도 있다.
'이행강제금 완화' 건축법 개정이 절충안 될까
불법건축물 양성화를 놓고 정치권과 정부가 대립하는 가운데 절충안으로 떠오른 게 이행강제금 부담을 덜어주는 방안이다. 이를 위해선 건축법 개정이 필요하다. 현재 4건의 건축법 개정안(김은혜·민홍철·서정숙·허종식 의원)이 각각 발의돼 있다.법안들은 △시정명령 처분 대상을 제한하거나 △이행강제금 감경 조항을 신설하거나 △이행강제금 감경 대상을 확대하고 부과 횟수를 제한하는 등의 방식으로 이행강제금 부담을 덜어주도록 하고 있다.
중점적으로 논의되는 건 두 가지다. 우선 이행강제금 감경 폭을 확대다. 현행법에도 불법 행위가 이뤄진 후 소유권을 이전받는 등의 경우에 한해 이행강제금을 최대 50%까지 감면해주는 조항이 있다. 개정안은 '위반행위 후 소유권이 변경'된 경우에는 감경 비율을 최대 90%(서정숙 의원안)까지 확대하는 내용을 담고 있다.
국토부는 감경 확대가 형평성 문제를 일으킬 수 있다며 원칙적으로는 반대한다. 하지만 국회 논의를 최대한 존중해 일부 수용 가능하다는 입장이다. 국토부 관계자는 "국회 논의 상황을 지켜보겠다"며 수용 가능성을 열어놨다.
다만 "위반행위 후 소유권이 변경됐다는 이유로 이행강제금을 대폭 감경해주면 건축주가 사용승인을 받은 후 건축물을 불법 개조하고 소유권을 넘기는 식으로 법을 악용하고, 이로 인해 불법 건축물이 늘어날 가능성이 있다"(국회 국토위 전문위원)는 우려도 있다.
이행강제금 부과 횟수 제한도 논의 대상이다. 현행법 상으로는 무제한이다. 개정안은 이를 5회까지로 제한하는 내용을 담고 있다. 이는 관련 법이 개정된 2019년 4월 이전으로 되돌리는 내용이다.
원래는 이행강제금 부과에 상한이 있었지만, 2019년 당시 양성화법을 함께 추진한다는 전제로 이행강제금 부과 횟수를 무제한으로 강화하는 법개정이 이뤄진 것으로 알려졌다. 하지만 양성화법은 추진되지 못한 채 이행강제금 부과 조치만 강화되면서 부작용이 극대화됐다는 평가다.
한재영 기자 jyhan@hankyung.com
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