[묻고 답하다] 보사연 김종훈 인구정책연구실장 "저출산은 인구구조 문제"
"국가주도의 단기적 실적 위주 정책으로는 한계"
"시대 변화에 맞춰 가족, 아동을 내세우는 목표로 대체해야"
(서울=연합뉴스) "저출산은 인구 구조적인 문제로, 국가주도의 단기적 실적 위주의 정책에서 벗어나 장기적, 구조적으로 접근해야 합니다.”
올해 1분기 출생아 수가 8만9천600명이다. 1분기 출생아 수는 2016년까지 11만~12만 대를 유지하다가 지난해 9만 명대, 올해는 결국 8만 명대로 떨어졌다. 정부는 저출산고령사회기본계획이 처음 발표된 2006년 이후 저출산 문제 해결에 100조 원이 넘는 예산을 투입했다. 그러나 상황은 갈수록 악화하고 있다.
한국보건사회연구원 김종훈 인구정책연구실장은 "30년 전 '인구폭발'을 해결하기 위한 가족계획정책은 성공을 거두었다. 경제성장 시기 국가주도의 정책이 국민의 호응을 받았던 반면 지금 국민의 인식은 개인과 가족 중심이다. 시대의 변화를 반영할 만큼 세련된 정책이 나와야 한다"고 지적한다.
각종 출산 관련 통계가 하향 기록을 경신하고 있는 가운데 김 실장을 만났다.
-- 최근 들어 출생아 수가 가파르게 줄어들고 있다. 원인은 무엇인가.
▲ 첫째는 장기적이고 구조적인 요인으로, 인구구조가 변하고 있다.
저출산 현상은 1990년대 후반에 시작돼 IMF 위기를 거치면서 2000년대 들어 본격화됐다. 그때 태어난 여성들이 가임기(15세~49세)로 진입한다. 반면 수많은 베이비부머 여성들은 가임기를 벗어난다. 가임여성의 수 자체가 급격히 줄어들었다.
둘째는 사회문화적 요인이다. 결혼을 미루는 사람, 결혼했으나 출산을 미루는 사람, 하나만 낳고 멈추는 사람, 결혼해도 아이를 낳지 않는 사람, 이런 사람들이 늘고 있다. 이전에는 결혼하면 아이는 낳는다는 생각이 지배적이었다. 그러나 지금은 본인의 삶이나 사회생활을 위해 아이를 낳지 않는 부부가 증가하고 있다.
--막대한 예산을 쓰고도 오히려 상황이 악화하고 있다.
▲ 2006년 이후 지난해까지 들인 출산장려 관련 예산이 124조~128조 원이다.
오늘날 개인은 정부나 지자체의 출산장려 드라이브를 받아들이지 않는다. 특히 결혼적령기 여성들, 신혼부부들은 '인구 위기' '인구 절벽' 등의 심각성은 알고 있지만, 결혼할 것인가, 아이를 낳을 것인가, 몇 명을 낳을 것인가 등을 결정할 때는 그 부분은 전혀 고려하지 않는다.
가족계획 당시만 해도 국가가 주도해서 경제가 성장하는 시기였고 국민도 상당히 호응했다. 2000년대 들어서서 국가 주도적 성장이라든가 계획이라든가 목표가 개인과 가족의 이해관계와 괴리가 생기지 않았나 생각된다. 출산 문제에 대해서는 개인과 가족의 선호라든가 판단 기준이 국가나 공동체의 판단 기준과 같지 않다. 시대가 바뀐 만큼 이러한 현상이 엄밀하게 반영될 정도로 세련된 정책이 아직 나오지 않았다.
--정부 정책이 효율적이지 못하다는 의미인가.
▲ 저출산 관련 개별정책이 91개 정도이다. 거의 부처 전체에 걸쳐있다. 개별정책들은 우수한 것이 많다. 그러나 상위목표인 저출산 문제 해결에 효과가 있는지는 확실하지 않다. 인구문제는 다면적이라서 하나의 개별정책이 자체 목표의 몇 %나 달성했는지를 따지는 것은 의미가 없다. 백화점식, 병렬식으로 좋은 내용을 다 담았는데 체계적으로 잘 묶지 못하고 있다.
--지금까지의 정책 중 성과라고 할 수 있는 것도 있지 않나.
▲ 출산율을 높이기 위한 중간목표가 있는데, 여성의 경제활동 참여를 늘리고 직장을 다니면서 육아를 할 수 있는 인프라를 제공하는 방향으로 진행되는 정책들, 예를 들면 육아휴직제도, 출산휴가제도, 이를 위한 급여 정책 등은 그 자체로 성과가 있었다. 문제는 최상의 목표인 출산까지 연결되는가인데 100% 확신할 수 없다.
--기혼자 위주로 지원이 치우친다는 지적이 있다.
▲ 가족 구조가 많이 바뀌고 있어 "이상적"인 부부관계에서의 출산만 장려할 것은 아니다. 한부모 가정도 많이 늘어났고 다문화가정도 증가하고 있다. 기초적인 복지혜택만 주는 데서 벗어나 가족정책의 대상으로 넣어야 하는 것이 아닌가.
우리나라에서 혼외출산은 전체 출산의 2% 미만이다. 동거 커플의 수가 적고 동거하더라도 아이를 낳지 않는 경우가 많다. 동거에 대해서는 아직은 사회적 저항이 있지만, 유럽 국가들처럼 아이 중심으로 가족개념을 확대해서 지원하는 방안도 점차 생각해 볼 수 있다.
-- 육아는 여성 책임이라는 전통적인 인식이 여전히 남아있다. 소규모 영세업체나 자영업에서는 현실적으로 여성이 일하면서 아이를 키우기가 어렵다.
▲ 맞춤형 보육확대, 중소기업과 비정규직 육아 지원, 일·가정 양립 등에 관한 제도는 이미 있다. 제도로 할 수 있는 부분과 인식, 문화가 바뀌어야 하는 부분이 있는데 후자는 정부가 손댈 수 없고, 갈수록 어렵다. 선진국에서 100년 걸려 바뀐 인식을 우리는 30년 만에 바뀌기를 원하는 것 같다.
-- 개별정책들을 집행하는 데 문제는 없는가.
▲ 재원이 문제다. 예를 들어 육아휴직 급여나 출산휴직 급여, 아빠 육아휴직 급여 등은 고용보험기금에서 나온다. 고용보험도 전형적인 사회보험이라서 재원이 세금이 아니라 근로자의 소득으로 만들어진다. 정부는 전액이 아니라 일부만 도와주는 구조로 되어있다. 정책이 확대된 상황에서 재원이 모자라게 되면 결국은 조세에 기댈 수밖에 없다.
-- 사교육비 지출이 주범으로 지목되는데.
▲ 과도한 사교육비 지출은 저출산의 원인이 아니라 저출산과 함께 일어나는 현상이다. 결혼을 늦게 하고 출산을 최대한 미루다 보니 출산 연령이 30대 후반으로 넘어간다. 나이가 들면 부모의 사회경제적 지위가 높아져 있는 경우가 많아 아이에게 비용을 많이 들인다. 고가의 명품 유모차를 사들이는 것처럼 아이에게 필요 이상의 과잉 투자를 하는 것은 여유가 되기 때문이다. 사교육비 지출을 많이 하는 것도 이런 맥락이다.
-- 중앙정부나 지자체에서 여러 정책을 시행하고 있다. 그런데 주민들은 그런 정책이 있는지 잘 모른다.
▲ 홍보가 확실히 부족하다. 당연히 강화돼야 한다. 아이를 낳으면 바로 등록이 돼서 출산지원금이 나오고 아이사랑카드가 발급된다. 영아들의 예방접종, 병원방문 비용 등이 그 카드로 결제된다. 이런 식으로 홍보가 필요 없이, 주민들이 몰라도 자동으로 주어지는 서비스를 충실히 제공하고 나서 홍보를 강화하는 것이 순서다.
-- 인구 구조적으로 볼 때 해결방안이 없다. 그렇다고 해서 손 놓고 있을 수는 없다. 현 상황에서 해야 할 일은 무엇인가.
▲ 단기적으로는 지금 나와 있는 정책 중에서 효과가 있는 개별정책들을 모아 다방면으로 묶어서 하나의 정책 목표를 달성하는 단위로 사용하는 방식이다. 예를 들면 아직 혜택을 충분히 누리지 못하는 중소 영세사업장에서 엄마들이 일하면서 아이를 키울 수 있도록 고용보험기금을 확충한다든가, 직장 문화를 바꾸는 근로 감독을 강화한다든가 하는 것 등이다.
장기적으로는 과거의 국가 주도적이고 경제 발전적인 목표에서 가족, 아동을 내세우는 다른 목표로 대체할 필요가 있다. 저출산 정책을 시행하는 정부 조직, 정책 기획부터 집행, 평가하는 체계를 점검하는 것이 장기적으로 해야 할 일이다.
시대가 달라졌으니 국가가 나서서 할 수 있는 일과 할 수 없는 일을 솔직히 인정해야 한다. 저출산 '극복'이라는 표현을 쓰는데 '극복'할 문제가 아니라 어느 정도는 '적응'할 필요가 있는 문제이다.
※ 김종훈 한국보건사회연구원 인구정책연구실장은 서울대학교에서 경제학 학사와 석사학위를, 미국 예일대학교에서 경제학 박사학위를 받았다. 싱가포르 국립대학교 경제학과 교수로 10여 년간 재직하고, 2013년 한국개발연구원(KDI) 연구위원을 거쳐 2016년 한국보건사회연구원에 합류했다. 보건사회연구원 저출산고령화대책기획단 단장으로 일하다가 올해 기구개편으로 인구정책연구실과 합쳐지면서 인구정책연구실장을 맡고 있다. 현재 국민연금 기금 운영과 인구정책을 담당하고 있다. (김은주 논설위원)
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"국가주도의 단기적 실적 위주 정책으로는 한계"
"시대 변화에 맞춰 가족, 아동을 내세우는 목표로 대체해야"
(서울=연합뉴스) "저출산은 인구 구조적인 문제로, 국가주도의 단기적 실적 위주의 정책에서 벗어나 장기적, 구조적으로 접근해야 합니다.”
올해 1분기 출생아 수가 8만9천600명이다. 1분기 출생아 수는 2016년까지 11만~12만 대를 유지하다가 지난해 9만 명대, 올해는 결국 8만 명대로 떨어졌다. 정부는 저출산고령사회기본계획이 처음 발표된 2006년 이후 저출산 문제 해결에 100조 원이 넘는 예산을 투입했다. 그러나 상황은 갈수록 악화하고 있다.
한국보건사회연구원 김종훈 인구정책연구실장은 "30년 전 '인구폭발'을 해결하기 위한 가족계획정책은 성공을 거두었다. 경제성장 시기 국가주도의 정책이 국민의 호응을 받았던 반면 지금 국민의 인식은 개인과 가족 중심이다. 시대의 변화를 반영할 만큼 세련된 정책이 나와야 한다"고 지적한다.
각종 출산 관련 통계가 하향 기록을 경신하고 있는 가운데 김 실장을 만났다.
-- 최근 들어 출생아 수가 가파르게 줄어들고 있다. 원인은 무엇인가.
▲ 첫째는 장기적이고 구조적인 요인으로, 인구구조가 변하고 있다.
저출산 현상은 1990년대 후반에 시작돼 IMF 위기를 거치면서 2000년대 들어 본격화됐다. 그때 태어난 여성들이 가임기(15세~49세)로 진입한다. 반면 수많은 베이비부머 여성들은 가임기를 벗어난다. 가임여성의 수 자체가 급격히 줄어들었다.
둘째는 사회문화적 요인이다. 결혼을 미루는 사람, 결혼했으나 출산을 미루는 사람, 하나만 낳고 멈추는 사람, 결혼해도 아이를 낳지 않는 사람, 이런 사람들이 늘고 있다. 이전에는 결혼하면 아이는 낳는다는 생각이 지배적이었다. 그러나 지금은 본인의 삶이나 사회생활을 위해 아이를 낳지 않는 부부가 증가하고 있다.
--막대한 예산을 쓰고도 오히려 상황이 악화하고 있다.
▲ 2006년 이후 지난해까지 들인 출산장려 관련 예산이 124조~128조 원이다.
오늘날 개인은 정부나 지자체의 출산장려 드라이브를 받아들이지 않는다. 특히 결혼적령기 여성들, 신혼부부들은 '인구 위기' '인구 절벽' 등의 심각성은 알고 있지만, 결혼할 것인가, 아이를 낳을 것인가, 몇 명을 낳을 것인가 등을 결정할 때는 그 부분은 전혀 고려하지 않는다.
가족계획 당시만 해도 국가가 주도해서 경제가 성장하는 시기였고 국민도 상당히 호응했다. 2000년대 들어서서 국가 주도적 성장이라든가 계획이라든가 목표가 개인과 가족의 이해관계와 괴리가 생기지 않았나 생각된다. 출산 문제에 대해서는 개인과 가족의 선호라든가 판단 기준이 국가나 공동체의 판단 기준과 같지 않다. 시대가 바뀐 만큼 이러한 현상이 엄밀하게 반영될 정도로 세련된 정책이 아직 나오지 않았다.
--정부 정책이 효율적이지 못하다는 의미인가.
▲ 저출산 관련 개별정책이 91개 정도이다. 거의 부처 전체에 걸쳐있다. 개별정책들은 우수한 것이 많다. 그러나 상위목표인 저출산 문제 해결에 효과가 있는지는 확실하지 않다. 인구문제는 다면적이라서 하나의 개별정책이 자체 목표의 몇 %나 달성했는지를 따지는 것은 의미가 없다. 백화점식, 병렬식으로 좋은 내용을 다 담았는데 체계적으로 잘 묶지 못하고 있다.
--지금까지의 정책 중 성과라고 할 수 있는 것도 있지 않나.
▲ 출산율을 높이기 위한 중간목표가 있는데, 여성의 경제활동 참여를 늘리고 직장을 다니면서 육아를 할 수 있는 인프라를 제공하는 방향으로 진행되는 정책들, 예를 들면 육아휴직제도, 출산휴가제도, 이를 위한 급여 정책 등은 그 자체로 성과가 있었다. 문제는 최상의 목표인 출산까지 연결되는가인데 100% 확신할 수 없다.
--기혼자 위주로 지원이 치우친다는 지적이 있다.
▲ 가족 구조가 많이 바뀌고 있어 "이상적"인 부부관계에서의 출산만 장려할 것은 아니다. 한부모 가정도 많이 늘어났고 다문화가정도 증가하고 있다. 기초적인 복지혜택만 주는 데서 벗어나 가족정책의 대상으로 넣어야 하는 것이 아닌가.
우리나라에서 혼외출산은 전체 출산의 2% 미만이다. 동거 커플의 수가 적고 동거하더라도 아이를 낳지 않는 경우가 많다. 동거에 대해서는 아직은 사회적 저항이 있지만, 유럽 국가들처럼 아이 중심으로 가족개념을 확대해서 지원하는 방안도 점차 생각해 볼 수 있다.
-- 육아는 여성 책임이라는 전통적인 인식이 여전히 남아있다. 소규모 영세업체나 자영업에서는 현실적으로 여성이 일하면서 아이를 키우기가 어렵다.
▲ 맞춤형 보육확대, 중소기업과 비정규직 육아 지원, 일·가정 양립 등에 관한 제도는 이미 있다. 제도로 할 수 있는 부분과 인식, 문화가 바뀌어야 하는 부분이 있는데 후자는 정부가 손댈 수 없고, 갈수록 어렵다. 선진국에서 100년 걸려 바뀐 인식을 우리는 30년 만에 바뀌기를 원하는 것 같다.
-- 개별정책들을 집행하는 데 문제는 없는가.
▲ 재원이 문제다. 예를 들어 육아휴직 급여나 출산휴직 급여, 아빠 육아휴직 급여 등은 고용보험기금에서 나온다. 고용보험도 전형적인 사회보험이라서 재원이 세금이 아니라 근로자의 소득으로 만들어진다. 정부는 전액이 아니라 일부만 도와주는 구조로 되어있다. 정책이 확대된 상황에서 재원이 모자라게 되면 결국은 조세에 기댈 수밖에 없다.
-- 사교육비 지출이 주범으로 지목되는데.
▲ 과도한 사교육비 지출은 저출산의 원인이 아니라 저출산과 함께 일어나는 현상이다. 결혼을 늦게 하고 출산을 최대한 미루다 보니 출산 연령이 30대 후반으로 넘어간다. 나이가 들면 부모의 사회경제적 지위가 높아져 있는 경우가 많아 아이에게 비용을 많이 들인다. 고가의 명품 유모차를 사들이는 것처럼 아이에게 필요 이상의 과잉 투자를 하는 것은 여유가 되기 때문이다. 사교육비 지출을 많이 하는 것도 이런 맥락이다.
-- 중앙정부나 지자체에서 여러 정책을 시행하고 있다. 그런데 주민들은 그런 정책이 있는지 잘 모른다.
▲ 홍보가 확실히 부족하다. 당연히 강화돼야 한다. 아이를 낳으면 바로 등록이 돼서 출산지원금이 나오고 아이사랑카드가 발급된다. 영아들의 예방접종, 병원방문 비용 등이 그 카드로 결제된다. 이런 식으로 홍보가 필요 없이, 주민들이 몰라도 자동으로 주어지는 서비스를 충실히 제공하고 나서 홍보를 강화하는 것이 순서다.
-- 인구 구조적으로 볼 때 해결방안이 없다. 그렇다고 해서 손 놓고 있을 수는 없다. 현 상황에서 해야 할 일은 무엇인가.
▲ 단기적으로는 지금 나와 있는 정책 중에서 효과가 있는 개별정책들을 모아 다방면으로 묶어서 하나의 정책 목표를 달성하는 단위로 사용하는 방식이다. 예를 들면 아직 혜택을 충분히 누리지 못하는 중소 영세사업장에서 엄마들이 일하면서 아이를 키울 수 있도록 고용보험기금을 확충한다든가, 직장 문화를 바꾸는 근로 감독을 강화한다든가 하는 것 등이다.
장기적으로는 과거의 국가 주도적이고 경제 발전적인 목표에서 가족, 아동을 내세우는 다른 목표로 대체할 필요가 있다. 저출산 정책을 시행하는 정부 조직, 정책 기획부터 집행, 평가하는 체계를 점검하는 것이 장기적으로 해야 할 일이다.
시대가 달라졌으니 국가가 나서서 할 수 있는 일과 할 수 없는 일을 솔직히 인정해야 한다. 저출산 '극복'이라는 표현을 쓰는데 '극복'할 문제가 아니라 어느 정도는 '적응'할 필요가 있는 문제이다.
※ 김종훈 한국보건사회연구원 인구정책연구실장은 서울대학교에서 경제학 학사와 석사학위를, 미국 예일대학교에서 경제학 박사학위를 받았다. 싱가포르 국립대학교 경제학과 교수로 10여 년간 재직하고, 2013년 한국개발연구원(KDI) 연구위원을 거쳐 2016년 한국보건사회연구원에 합류했다. 보건사회연구원 저출산고령화대책기획단 단장으로 일하다가 올해 기구개편으로 인구정책연구실과 합쳐지면서 인구정책연구실장을 맡고 있다. 현재 국민연금 기금 운영과 인구정책을 담당하고 있다. (김은주 논설위원)
(끝)
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